Jahresbericht Landesrechnungshof: Strikter Konsolidierungskurs erforderlich

Mainz, 09.02.12  „Rheinland-Pfalz steht vor der großen haushaltspolitischen Herausforderung, sein – vom Finanzministerium mit über 1,6 Mrd. € beziffertes – strukturelles Defizit bis 2020 abzubauen!“, stellte Klaus P. Behnke, Präsident des Rechnungshofs, bei der Vorstellung des aktuellen Jahresberichts fest. „Die Abschlussergebnisse 2010 zeigen, dass wir noch weit von dem Ziel eines Haushaltsausgleichs ohne strukturelle Neuverschuldung entfernt sind.“

Aufgrund der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise sowie der Ende 2008 beschlossenen Steuerentlastungen blieb das Steueraufkommen des Landes 2010 im zweiten Jahr in Folge auf einem niedrigen Niveau. Diesem standen weiter steigende Ausgaben gegenüber, zu denen insbesondere Zuwächse bei den Personalausgaben, außerplanmäßige Zuführungen an ein Sondervermögen und Maßnahmen zur Stabilisierung der Konjunktur beitrugen.

Allein zur Sicherstellung des Ausgleichs des Kernhaushalts bedurfte es neuer Schulden von über 1,8 Mrd. €. Dies war im Haushaltsvollzug die bisher höchste Kreditaufnahme. Hinzu kamen noch Kredite von fast 0,3 Mrd. € zur Deckung von Ausgaben der Landesbetriebe. Die Gesamtschulden des Landes erhöhten sich bis Ende 2010 auf 32,7 Mrd. €.

Die überdurchschnittlich hohen Schulden belasten den Landeshaushalt erheblich:

  • Die Kreditfinanzierungsquote (Anteil der Fremdfinanzierung) von Rheinland-Pfalz lag mit 13,5 % deutlich über der durchschnittlichen Quote der anderen Flächenländer (6,7 %).
  • Die Zinsausgabenquote (Anteil der Zinsen an den Gesamtausgaben) belief sich beim Land Rheinland-Pfalz auf 7,9 %, bei den anderen Flächenländern im Durchschnitt auf 6,1 %.
  • Die Zinsausgaben je Einwohner (266 €) lagen ebenso wie die Pro-Kopf-Verschuldung (7.016 €) um rund 28 % über den jeweiligen Durchschnittswerten der anderen Flächenländer.

Die Landesregierung erwartet nach ihrer Vorlage zum Doppelhaushalt 2012/2013 und der Finanzplanung bis Ende 2016 einen Anstieg der Verschuldung auf 41,2 Mrd. €. Nach der Langfristprojektion werden es Ende 2020 mehr als 46 Mrd. € sein. Im Vergleich zu 2001 hätten sich die Schulden damit mehr als verdoppelt. Jede Milliarde langfristig finanzierter Schulden kostet den Steuerzahler bei dem gegenwärtig niedrigen Zinsniveau 30 Mio. € Zinsen jährlich.

Zur Rückführung des strukturellen Defizits sollen u. a. eine höhere Grunderwerbsteuer und Einsparungen bei den Personal-, Sach- und Investitionsausgaben einschließlich Zuweisungen und Zuschüsse beitragen. Allerdings enthält das Konsolidierungsszenario neben konkret bezeichneten Vorhaben eine Reihe von Unwägbarkeiten, wie z. B. die Annahme, dass bis 2015 keine Steuersenkungen vorgenommen werden. Offen bleibt, durch welche Maßnahmen globale Minderausgaben von mehr als 0,4 Mrd. € erwirtschaftet werden sollen. Nicht zuletzt
bleibt abzuwarten, ob sich das Zinsniveau – wie von der Landesregierung unterstellt – moderat entwickelt und sich die angestrebten Einsparungen bei den Personalausgaben auch in den noch nicht näher bestimmten Bereichen realisieren lassen.

Präsident Behnke: „Angesichts der beschriebenen Herausforderungen verlangt eine nachhaltige Konsolidierung eine systematische, aufgabenkritische Überprüfung des gesamten Spektrums staatlicher Tätigkeiten und die konsequente Umsetzung notwendiger Strukturveränderungen. Begleitend hierzu ist aus Sicht des Rechnungshofs auch eine zentrale Prozesssteuerung sowie Überwachung der Umsetzungsschritte und ihrer kassenmäßigen
Auswirkungen unverzichtbar.“

Ergänzende Informationen:

Haushaltslage des Landes: Haushalt 2010 – hohe Kreditaufnahmen

Im Jahr 2010 reichten die laufenden Einnahmen (u. a. Steuern, Gebühren und allgemeine Finanzzuweisungen) nicht zur Deckung der laufenden Ausgaben (u. a. Personal- und Sachausgaben) aus. Die Ausgaben stiegen mit 3,1 % (352 Mio. €) wesentlich stärker als die Einnahmen, die lediglich um 1,8 % (192 Mio. €) zunahmen. Hierdurch ergab sich ein Fehlbetrag von 827 Mio. €.

Zu diesem negativen Ergebnis trug ein gegenüber dem Vorjahr weitgehend stagnierendes Steueraufkommen bei, das um 0,8 Mrd. € hinter den Einnahmen des Vorkrisenjahres 2008 zurückblieb. Zur Sicherstellung des Haushaltsausgleichs wurden allein im Kernhaushalt per Saldo Kredite von über 1,8 Mrd. € aufgenommen. Außerdem wurden zur Deckung von Ausgaben der Landesbetriebe „Liegenschafts- und Baubetreuung“ sowie „Mobilität“ Kredite von fast 0,3 Mrd. € benötigt. Dadurch stiegen die Kreditmarktschulden des Landes einschließlich Landesbetriebe auf nahezu 32,7 Mrd. €.

Die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze wurde 2010 im Haushaltsvollzug um mehr als 0,5 Mrd. € überschritten.

Haushalt 2011 – endgültige Ergebnisse liegen noch nicht vor

Der Ist-Abschluss für das Haushaltsjahr 2011 liegt derzeit noch nicht vor. Die Haushaltsplanung für 2011 geht von einer Neuverschuldung allein für den Kernhaushalt von über 1,8 Mrd. € sowie von einer deutlichen Überschreitung der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze aus. Nach der Steuerschätzung vom November 2011 wurden Steuermehreinnahmen von mehr als 0,4 Mrd. € erwartet, von denen zwischenzeitlich über 254 Mio. € außerplanmäßig dem Sondervermögen „Wissen schafft Zukunft – Sonderfinanzierung“ zugeführt wurden.

Regierungsvorlage zum Doppelhaushalt 2012/2013, Finanzplanung und Langfristprojektion – hoher Kreditbedarf

Im mittelfristigen Planungszeitraum (2012 bis 2016) wird die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze voraussichtlich nur deshalb eingehalten, weil die Zuführungen an den Pensionsfonds den investiven Ausgaben zugeordnet werden.

Die Gesamtverschuldung des Landes einschließlich Landesbetriebe wird nach den Plan- und Projektionsdaten bis Ende 2016 auf fast 41,2 Mrd. € und bis Ende 2020 auf 46 Mrd. € steigen. Damit hätte sich der Schuldenstand im Vergleich zu 2001 (19,7 Mrd. €) mehr als verdoppelt.

Konsolidierungserfordernisse

Nach der vom Landtag im Dezember 2010 beschlossenen neuen Schuldenregel (Art. 117 der Landesverfassung) muss das strukturelle Defizit, das vom Finanzministerium auf der Grundlage der Haushaltsplanung 2011 mit über 1,6 Mrd. € ermittelt wurde, bis 2020 auf 0 € zurückgeführt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, muss der „Konzernhaushalt“ (Land einschließlich Landesbetriebe) um mehr als 1,9 Mrd. € konsolidiert werden:

Konsolidierungsbeitrag 2012 bis 2020

  • Steuereinnahmen und nichtsteuerliche Einnahmen: 147 Mio. €
  • Personalausgaben: 651 Mio. €, davon: – Personaleinsparungen: 385 Mio. €, – Begrenzung des Besoldungs-/Ausgabenanstiegs: 225 Mio. €, – sonstige dienstrechtliche Maßnahmen: 41 Mio. €
  • Sachausgaben, Zuweisungen und Zuschüsse, Investitionen: 274 Mio. €
  • Globale Minderausgaben: 420 Mio. €
  • Zinsausgaben an Dritte: 293 Mio. €
  • Landesbetriebe: 139 Mio. €

Das Konsolidierungsszenario enthält eine Reihe von Unwägbarkeiten, insbesondere im Hinblick auf die Erwirtschaftung der globalen Minderausgaben, die nur begrenzt gestaltbaren Zuweisungen und Zuschüsse sowie die weitere Entwicklung des Steueraufkommens. In diesem Zusammenhang ist auf Risiken hinzuweisen, die sich beispielsweise aus dem vom Bundeskabinett im Dezember 2011 beschlossenen Gesetz zum Abbau der kalten Progression ergeben können. Wird der Gesetzentwurf vom Gesetzgeber (Bundestag und Bundesrat) verabschiedet und keine Kompensationsleistung festgelegt, drohen dem Land um 80 Mio. € geringere Steuereinnahmen.

Weitere Risiken für den Landeshaushalt

Feststellungen des Rechnungshofs weisen auf mögliche zusätzliche
Belastungen des Landeshaushalts hin:

  • Mit Hilfe des 2002 vom Land eingerichteten Liquiditätspools sollten kurzfristige Liquiditätsengpässe u. a. von Landesgesellschaften, Anstalten und Stiftungen durch einen gegenseitigen – internen – Liquiditätsausgleich überbrückt werden. Tatsächlich weist der Liquiditätspool seit Februar 2009 negative Salden aus. Zu deren Ausgleich setzt das Land Kassenverstärkungskredite ein; eine Rechtsgrundlage für diese Verfahrensweise ist im Entwurf des Landeshaushaltsgesetzes 2012/2013 vorgesehen.

Die Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, die EGH-Entwicklungsgesellschaft Hahn mbH und die Flughafen GmbH Aeroville Zweibrücken erhielten aus dem Liquiditätspool Mittel zum Ausgleich struktureller Defizite und zur langfristigen Finanzierung von Investitionen. Ende 2011 waren dies insgesamt mehr als 41 Mio. €. Können die Darlehen von den Gesellschaften nicht abgelöst werden, wird überwiegend das Land für einen Ausgleich sorgen müssen.

  • Die Nürburgring GmbH und die Motorsport Ressort Nürburgring GmbH verpachteten 2011 ihren operativen Geschäftsbetrieb einschließlich der Rennstrecken sowie das Freizeit- und Businesszentrum für 20 Jahre. Einer Modellrechnung des Rechnungshofs zufolge reichen die Pachterträge der Nürburgring GmbH nicht zur Deckung ihrer Aufwendungen aus. Bis 2030 können Fehlbeträge von insgesamt 210 Mio. € Stützungsmaßnahmen ihrer Gesellschafter erforderlich machen.

Die Nürburgring GmbH und eine private Betreibergesellschaft schlossen im Dezember 2010 einen Konzessionsvertrag über die Bedingungen zur Durchführung der Formel-1-Veranstaltungen. Der Fehlbetrag der Nürburgring GmbH aus dem Formel-1-Rennen wird nach den Berechnungen des Rechnungshofs die im Landeshaushalt 2011 bereitgestellten Mittel von 13,5 Mio. € um deutlich mehr als 1 Mio. € überschreiten.

Möglichkeiten zur Reduzierung der Personalausgaben

Die vom Rechnungshof aufgezeigten Möglichkeiten, Aufgaben ohne Qualitätseinbußen wirtschaftlicher mit weniger Personal zu erledigen, sollten zur Konsolidierung des Haushalts genutzt werden:

  • Das Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation ist obere Aufsichtsbehörde für die Vermessungs- und Katasterämter. Zu seinen Aufgaben gehören u. a. die Bereitstellung von landschaftsbeschreibenden Daten und von Datenverarbeitungsverfahren sowie die zentrale Übermittlung von Geobasisinformationen. Technische Weiterentwicklungen und die Realisierung des von der Landesregierung angekündigten Abbaus von 530 besetzten Stellen bei den nachgeordneten Ämtern wirken sich auch auf die Organisation des Landesamts aus. Hinzu kommt, dass einige Aufgaben künftig entfallen werden oder von ihrer Erledigung abgesehen werden kann. Insgesamt lassen sich beim Landesamt 164 besetzte Stellen abbauen und hierdurch die Personalkosten um 12 Mio. € jährlich verringern. Darüber hinaus besteht für 45,5 unbesetzte Stellen kein Bedarf.
  • Die im Rahmen der Agrarverwaltungsreform 2003 eingerichteten sechs Dienstleistungszentren Ländlicher Raum (DLR) sind zuständig für die staatliche Beratung der landwirtschaft-, gartenbau- und weinbaulichen Haupt- und Nebenerwerbsbetriebe. Obwohl seit 2003 rund 300 Stellen abgebaut worden sind, erledigen die DLR ihre Beratungsaufgaben weiterhin an 13 Standorten in zum Teil sehr kleinen unwirtschaftlichen Organisationseinheiten. Ferner erbringen sie Leistungen, für die andere Stellen, wie z. B. die Landwirtschaftskammer, zuständig sind oder die von anderen Stellen teilweise mit finanzieller Förderung des Landes angeboten werden. Ein Konzept über Beratungsinhalte, zu erreichende Zielgruppen und die Gestaltung von Beratungsprozessen lag bei der Prüfung nicht vor. Der Rechnungshof hat Verbesserungen der Aufbau- und Ablauforganisation empfohlen, durch die insgesamt 94,5 besetzte Stellen abgebaut und die Personalkosten um 7,5 Mio. € jährlich verringert werden können. Außerdem lassen sich die Personalkosten um weitere 0,7 Mio. € jährlich reduzieren, wenn 27,5 Stellen des höheren Dienstes bedarfsgerecht in Stellen des gehobenen Dienstes umgewandelt werden.
  • Allein im Geschäftsbereich des Polizeipräsidiums Rheinpfalz können sieben Stellen mit Personalkosten von 465.000 € eingespart werden, wenn das nicht mehr zeitgemäße Verwarnungsgeldverfahren auf bargeldlose Zahlungsalternativen umgestellt und mobile Datenerfassungsgeräte eingesetzt werden.

Vorhandene Ressourcen besser nutzen

Die nachfolgenden Beispiele zeigen, dass Ressourcen besser genutzt werden können:

  • Die Unterrichtsverpflichtung von Lehrkräften an öffentlichen Schulen reduziert sich um Entlastungs- und Freistellungsstunden, die für die Wahrnehmung von Funktionen und Sonderaufgaben sowie für besondere unterrichtliche Belastungen gewährt werden. Im Schuljahr 2010/2011 entsprach die Summe der Entlastungsstunden und Freistellungen rechnerisch der Unterrichtsverpflichtung von 3.258 vollbeschäftigten Lehrkräften oder Personalkosten von über 300 Mio. € jährlich. Durch rückläufige Schülerzahlen freigewordene Ressourcen wurden zu einem erheblichen Anteil nicht zur Verbesserung der Unterrichtsversorgung, sondern zur Entlastung von Lehrkräften genutzt.

Der Rechnungshof hatte bereits 2002 den Einsatz von Verwaltungskräften für die Wahrnehmung von Schulverwaltungsaufgaben angeregt. Abgesehen davon, dass diese die vorgenannten Aufgaben kostengünstiger erledigen können, würden dadurch pädagogische Ressourcen freigesetzt. An keiner der in die aktuelle Prüfung einbezogenen Schulen waren – trotz eines entsprechenden Angebots des Fachressorts – solche Kräfte zur Entlastung der Schulleitungen beschäftigt. Außerdem war die Methode zur Berechnung von Entlastungen
fehlerhaft. Nach einer Modellrechnung des Rechnungshofs ergeben sich allein bei einer sachgerechten Ermittlung
Reserven in Höhe der Unterrichtsverpflichtung von 41 Vollzeitlehrkräften.

Die Freistellungen von örtlichen Personalräten überschritten an den geprüften Schulen die vorgegebenen Werte um durchschnittlich mehr als 56 %. Zwar dürfen in begründeten Fällen Abweichungen von den Vorgaben zugelassen werden. Allerdings war dieses Regel-Ausnahme-Prinzip bei dem festgestellten Umfang der Freistellungen durchbrochen. Hochgerechnet auf das Land entsprachen die über die vorgegebenen Werte hinausgehenden Freistellungen im Schuljahr 2010/2011 der Unterrichtsverpflichtung von 47 Vollzeitlehrkräften
mit Personalkosten von 4,5 Mio. €.

Zudem stellt sich die Frage, ob nicht für jede Schulart eine landesweite personalvertretungsrechtliche Stufenvertretung ausreicht. Denn mit den Bezirks- und den Hauptpersonalräten gab es für jede der sechs Schularten je zwei landesweit zuständige Stufenvertretungen. Die Summe der Freistellungen entsprach im Schuljahr 2010/2011 der Unterrichtsverpflichtung von über 80 Vollzeitlehrkräften oder Personalkosten von
8 Mio. € jährlich.

  • Finanzämter konzentrierten die Lohnsteuer-Außenprüfungen zu wenig auf wirtschaftlich bedeutende Fälle. Hochgerechnet auf alle landesweit durchgeführten Lohnsteuer-Außenprüfungen entfielen Personalkosten von 1,6 Mio. € jährlich auf Prüfungen, die ohne oder nur mit einem geringen Mehrergebnis abschlossen.

Förderungen

Fördermittel wurden nicht immer vorgabegemäß, wirtschaftlich und zweckentsprechend eingesetzt:

  • In den Jahren 2000 bis 2009 bewilligte das Land kommunalen Gebietskörperschaften Zuwendungen von 16 Mio. € für den Bau von Park and Ride-Anlagen mit mehr als 50 Stellplätzen. Oftmals war der Stellplatzbedarf nicht oder nicht ordnungsgemäß nachgewiesen. Bedarfsanalysen fehlten teilweise. Dennoch wurden Förderanträge nicht zurückgewiesen oder bis zur Vorlage aussagekräftiger Unterlagen zurückgestellt. Insgesamt wurden Fördermittel von 5,5 Mio. € für nicht benötigte Stellplätze in Parkhäusern in Anspruch genommen. Davon entfallen 3,3 Mio. € auf zwei Park and Ride-Parkhäuser in Speyer und Frankenthal, für die auch neun Jahre nach Inbetriebnahme kein Bedarf besteht.
  • Der Ermittlung der zuwendungsfähigen Kosten für den Neubau der Kaiserpfalz-Realschule plus in Ingelheim legte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion irrtümlich die Fläche der zu groß geplanten Pausenhalle und nicht den für die Förderung maßgebenden Kennwert nach den Schulbaurichtlinien zugrunde. Dadurch wurden die zuwendungsfähigen Kosten um fast 500.000 € zu hoch festgesetzt. Das entspricht Fördermitteln von annähernd 200.000 €.
  • Für die Förderung von Krankenhäusern stellte das Land 2006 bis 2010 durchschnittlich mehr als 68 Mio. € jährlich bereit. Obwohl Krankenhausverwaltungen vor Auftragsvergaben von den gebotenen europaweiten Ausschreibungen absahen und dadurch Wettbewerbsnachteile in Kauf nahmen, zog der Landesbetrieb „Liegenschafts- und Baubetreuung“ hieraus keine zuwendungsrechtlichen Folgerungen.
  • Als indirekte Förderung sind kostenfreie und nicht kostendeckende Leistungen des Landesbetriebs Landesforsten Rheinland-Pfalz anzusehen, die er für kommunale und private Waldbesitzer erbringt. Hierzu zählen beispielsweise die Aufstellung mittelfristiger Betriebspläne, die Standortkartierung, die Verwertung von Holz und Beratungsleistungen. Hierdurch entstanden in den Jahren 2007 bis 2010 Kosten von mehr als 34 Mio. €, die vom Land gedeckt wurden. Angesichts der angespannten Haushaltslage sollte geprüft werden, ob das Land diese Leistungen im bisherigen Umfang noch finanzieren kann.

Maßnahmeprüfungen

Im Rahmen von Maßnahmeprüfungen untersucht der Rechnungshof regelmäßig die Planung von Vorhaben. Dadurch kann zu einem frühen Zeitpunkt auf eine wirtschaftliche Bauausführung hingewirkt werden.

Beispielsweise lassen sich die Planungen des Landesbetriebs „Mobilität“ zum Neu- und Ausbau von Landesstraßen optimieren:

  • Nach der derzeitigen Verkehrssituation ist der Anschluss der Landesstraße 519 an die Bundesstraße 271 bei Meckenheim nicht notwendig. Durch entsprechende Planänderung können Kosten von mehr als 1,6 Mio. € vermieden werden.
  • Der bei Lautzenhausen vorgesehene Ausbau der Landesstraße 182, die als Zufahrt zum Flughafen Frankfurt-Hahn dient, ist mit Kosten von mehr als 6 Mio. € überdimensioniert. Von einem vierstreifigen Straßenausbau, Turbokreisel und Straßenüberführungen kann derzeit abgesehen werden.

Auch die Planung von Umbau-, Sanierungs- und Neubaumaßnahmen im Zusammenhang mit der  Zusammenführung der Fachhochschule Kaiserslautern an einem Standort war teilweise unwirtschaftlich. U. a. waren Glasdächer über Innenhöfen nicht erforderlich. Für die Außenanlagen waren zu viele befestigte Flächen und Wasserflächen vorgesehen. Stege und Brücken waren überdimensioniert. Das Ministerium der Finanzen setzte aufgrund eigener Prüfungen und den Feststellungen des Rechnungshofs einen Kostenrahmen von 102 Mio. € fest. Dieser lag um über 10 Mio. € unter den Gesamtbaukosten, die der Landesbetrieb „Liegenschafts- und Baubetreuung“ ermittelt hatte.

Vorhandene Daten besser nutzen

Werden aus vorhandenen Daten die gebotenen Folgerungen gezogen, können höhere Einnahmen erzielt und überhöhte Ausgaben vermieden werden:

  • Die rheinland-pfälzische Steuerverwaltung wertete Daten aus elektronischen Lohnsteuerbescheinigungen nicht aus. Bei einer systematischen landesweiten Auswertung der Daten zu ermäßigt besteuertem Arbeitslohn und Lohnersatzleistungen für die Jahre 2005 bis 2008 könnten geschätzt mehr als 3 Mio. € Steuermehreinnahmen erzielt werden.
  • Der Rechnungshof hat die Daten der rund 37.300 Versorgungsempfänger des Landes mit den bei den Rentenversicherungsträgern vorgehaltenen Daten verglichen. Danach unterblieb in mindestens 70 Fällen die Anrechnung von Renten auf die Versorgungsbezüge. Überzahlungen von rund 1,1 Mio. € waren die Folge. Bei Korrektur der Zahlfälle werden in Zukunft weitere Überzahlungen von mindestens 107.000 € jährlich vermieden.

Weitere Prüfungen des Rechnungshofs

  • Fachhochschule für öffentliche Verwaltung
  • Förderung kommunaler Verkehrsanlagen
  • Längerfristige Erkrankungen von Beamten
  • Einkommensteuer-Veranlagungen
  • Ausgaben für Leistungen in Tagesstätten für psychisch behinderte Menschen
  • Stiftung Rheinland-Pfalz für Kultur und Kultursommer Rheinland-Pfalz e. V.
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